Concessioni demaniali marittime e PUL

Capo Caccia

Capo Caccia

1.1        Premessa

Nella XVI legislatura il Parlamento Italiano è stato chiamato ad affrontare la delicata e spinosa questione della compatibilità tra i princìpi della concorrenza di stampo europeo da una parte e il sistema di assegnazione delle concessioni demaniali marittime, dall’altra, anche e soprattutto alla luce delle norme di legge che hanno disposto dapprima la proroga di quelle già assentite sino al 2015 e poi sino al 2020.

Il problema ha forti riflessi sulla pianificazione territoriale e riguarda principalmente i comuni costieri impegnati nella redazione del Piano di Utilizzazione del Litorale (PUL) e nel difficile percorso tecnico – amministrativo di valutazione Ambientale Strategica (VAS= per piani e programmi prevista dal D.Lgs. 152/2006 e s.m.i.; mentre si pianifica cambiano le carte in tavola e non è mai possibile rappresentare né descrivere un anno zero di riferimento; inoltre, le norme di salvaguardia nel caso di PUL adottati (per i quali debba essere ancora essere emesso da parte della competente amministrazione il giudizio di compatibilità ambientale) spesso vengono bypassate sia dai comuni che dalle regioni, che continuano a rilasciare concessioni demaniali.

1.2          Autorità garante della concorrenza e del mercato

La problematica connessa alle distorsioni alla concorrenza, conseguenti alla durata e al rinnovo automatico delle concessioni demaniali marittime, è stata evidenziata dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) nella segnalazione AS481 del 20 ottobre 2008.

Le disposizioni nazionali oggetto della segnalazione dell’AGCM sono le seguenti, come fa ben notare un reportage pubblicato sul sito istituzionale della Camera dei Deputati:

  • l’articolo 37, secondo comma, del Codice della navigazione, il quale prevede che in presenza di più domande per il rilascio di una concessione demaniale marittima, venga riconosciuta preferenza al soggetto già titolare della concessione stessa (c.d. diritto di insistenza);
  • l’articolo 1, comma 2, del D.L. n. 400/1993, che prevede che le concessioni demaniali marittime abbiano una durata di 6 (sei) anni e siano automaticamente rinnovate ad ogni scadenza per ulteriori 6 (sei) anni, a semplice richiesta del concessionario, fatto salvo il diritto di revoca di cui all’articolo 42 del Codice della navigazione.

L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ritiene – al fine di tutelare la concorrenza – sarebbe opportuno prevedere:

  • procedure di rinnovo e rilascio delle concessioni basate sulla valutazione dell’effettiva equipollenza delle condizioni offerte dal concessionario e dagli altri aspiranti sul piano della rispondenza agli interessi pubblici; in altri termini occorrerebbe prevedere – a parere di chi scrive – procedure concorsuali che premino i migliori progetti di interesse pubblico, pur dovendosi tenere presente che l’iniziativa del concessionario è di tipo imprenditoriale e deve creare profitto, fatti salvi i casi in cui a concorrere sia una associazione non profit, senza scopo di lucro;
  • idonea pubblicità della procedura concorsuale, facendo leva sui princìpi cardine delle norme per gli appalti di lavori e servizi pubblici vigenti, al fine di riconoscere alle imprese o comunque ai soggetti interessati le stesse opportunità concorrenziali rispetto al titolare della concessione scaduta o in scadenza;
  • l’eliminazione di tutti gli elementi che avvantaggiano a priori il precedente concessionario, ciò che richiede commissioni giudicatrici super partes.
La spiaggia di Punta Negra ad Alghero è uno dei casi in cui meno si concilia l’esigenza della valorizzazione con quella della conservazione, a causa della reiterata pratica di rimozione della Posidonia oceanica (e della sabbia)

La spiaggia di Punta Negra ad Alghero è uno dei casi in cui meno si concilia l’esigenza della valorizzazione con quella della conservazione, a causa della reiterata pratica di rimozione della posidonia oceanica (e della sabbia)

L’AGCM, citando il Consiglio di Stato, afferma che il c.d. diritto di insistenza può essere compatibile con i principi comunitari di parità di trattamento, eguaglianza, non discriminazione, adeguata pubblicità e trasparenza solo qualora rivesta carattere residuale e sussidiario, in una situazione di completa equivalenza tra diverse offerte. Sembrerebbe, dunque, farsi strada l’ipotesi di una procedura concorsuale che premi l’offerta economicamente più vantaggiosa, in cui il pregresso possesso del titolo concessorio sia valutato e premiato ma non più di altri elementi (per es. qualità dell’offerta complessiva, servizi ai cittadini, pulizia delle aree demaniali contermini, raccolta e trasporto dei rifiuti, ecc.)

Con riferimento al rinnovo automatico, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ritiene che questo non stimoli il concessionario a corrispondere un canone più alto per la concessione e ad offrire migliori servizi agli utenti, favorendo inoltre comportamenti collusivi fra i soggetti titolari delle concessioni.

Per quanto riguarda la durata della concessione, l’AGCM osserva che non è necessario parametrarla al tempo occorrente per il recupero degli investimenti effettuati, essendo sufficiente che il valore degli stessi al momento della gara, sia posto a base dell’asta. Tuttavia certe aree di concessione sono dotate di strutture (spogliatoi, WC, chioschi – bar, rastrelliere per canoe ecc.) e infrastrutture di servizio (scarichi idrici, energia elettrica, ecc.) che richiedono degli investimenti iniziali talora onerosi, dell’ordine di una o più decina di migliaia di euro, cosicché dovrebbe esser dato un congruo tempo (tre – cinque anni, per esempio) al concessionario per recuperare l’investimento.

Il tempo, tuttavia, potrebbe anche dipendere dall’uso dell’area di concessione: attività sportive, attività ludico – ricreative a servizio di strutture alberghiere, attività ludico – ricreative a servizio di utenti in genere, attività ludico – ricreative a servizio di strutture sanitarie o destinate a portatori di disabilità, ecc.).

1.3          Procedura di infrazione e risposta del Legislatore nazionale

La Commissione Europea è intervenuta sulla problematica in oggetto inviando all’Italia, il 29 gennaio 2009, una lettera di messa in mora (procedura di infrazione n. 2008/4908) con riferimento alle norme nazionali e regionali emanate sino ad allora, contestandone la compatibilità con il diritto comunitario e, in particolare, con il principio della libertà di stabilimento. La Commissione ha ritenuto che tali norme costituiscano una discriminazione per le imprese provenienti da altri Stati membri dell’Unione Europea, che si trovano nella condizione di essere ostacolati dalla preferenza accordata al concessionario uscente.

Facendo seguito all’avvio della procedura di infrazione, il 21 gennaio 2010 il Governo italiano ha notificato alla Commissione l’articolo 1, comma 18, del D.L. n. 194/2009 (convertito nella legge n. 25/2010), volto ad adeguare le disposizioni del codice della navigazione oggetto di rilievi, eliminando, in particolare, la preferenza in favore del concessionario uscente nell’ambito della procedura di attribuzione delle concessioni. Il comma 18 prevede inoltre che le concessioni demaniali in essere alla data del 30 dicembre 2009 (data di entrata in vigore del D.L. n. 194/2009) ed in scadenza entro il 31 dicembre 2015 siano prorogate fino a tale data.

Dopo aver esaminato la disposizione, la Commissione ha tuttavia tenuto ferma la procedura di infrazione, formulando ulteriori contestazioni all’Italia. In particolare, la Commissione ha rilevato alcune discrepanze tra il testo originario del D.L. n. 194/2009 e quello della relativa legge di conversione n. 25/2010, la quale recava, in particolare, un rinvio indiretto (non previsto nel testo del decreto legge) al sopra illustrato articolo 1, comma 2, del D.L. n. 400/1993. La Commissione ha ritenuto che tale rinvio, stabilendo il rinnovo automatico, di 6 (sei) anni in 6 (sei) anni, per le concessioni che giungono a scadenza, privasse nella sostanza di effetto il D.L. n. 194/2009 e fosse contrario alla normativa UE, in particolare con riferimento all’articolo 12 della direttiva 2006/123/CE sui servizi nel mercato interno (cosiddetta direttiva servizi) e con l’articolo 49 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, che vieta le restrizioni alla libertà di stabilimento.

Alla luce delle suddette considerazioni la Commissione ha deciso, il 5 maggio 2010, di inviare all’Italia una lettera di messa in mora complementare con la quale chiedeva di trasmetterle, entro due mesi, le proprie osservazioni sui nuovi rilievi formulati. In seguito agli ulteriori rilievi, con l’articolo 11 della legge n. 217/2011 (legge comunitaria 2010), è stato abrogato il già citato comma 2 dell’articolo 1 del D.L. n. 400/1993. Lo stesso articolo 11 ha inoltre delegato il Governo ad emanare, entro il 17 aprile 2013, un decreto legislativo avente ad oggetto la revisione e il riordino della legislazione relativa alle concessioni demaniali marittime.

In conseguenza di questi interventi legislativi, la procedura di infrazione è stata chiusa in data 27 febbraio 2012.

1.4          Corte costituzionale

Anche la Corte Costituzionale è intervenuta sulla problematica in oggetto, dichiarando costituzionalmente illegittime alcune disposizioni regionali per mancato rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario (articolo 117, primo comma, della Costituzione) e, in alcuni casi, anche per violazione degli articoli 3 e 117, secondo comma, lett. a) ed e), della Costituzione. Le norme censurate prevedevano proroghe delle concessioni demaniali marittime in favore dei concessionari in essere. Si accenna di seguito agli estremi e al contenuto di tali sentenze:

  • sentenza n. 180/2010 che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 1 della legge della Regione Emilia Romagna 8/2009, la quale prevedeva la possibilità, per i titolari di concessioni demaniali, di chiedere la proroga della concessione, fino ad un massimo di 20 anni dalla data del rilascio, subordinatamente alla presentazione di un programma di investimenti per la valorizzazione del bene. La Corte ha dichiarato la norma costituzionalmente illegittima perché determinava “un’ingiustificata compressione dell’assetto concorrenziale del mercato della gestione del demanio marittimo, invadendo una competenza spettante allo Stato, violando il principio di parità di trattamento (detto anche “di non discriminazione”), che si ricava dagli artt. 49 e ss. del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in tema di libertà di stabilimento, favorendo i vecchi concessionari a scapito degli aspiranti nuovi.”;
  • sentenza n. 233/2010 che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 36, comma 2, della legge della Regione Friuli Venezia Giulia 13/2009, che prevedeva la proroga delle concessioni demaniali marittime affidate a soggetti ancorché non in possesso dei requisiti di legge. La proroga avrebbe avuto effetto sino all’individuazione del concessionario in possesso dei requisiti e comunque per un periodo non superiore a 12 mesi. La norma è stata dichiarata costituzionalmente illegittima per violazione degli articoli 3 e 117, primo e secondo comma, della Costituzione;
  • sentenza n. 340/2010 che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 16, comma 2, della legge della Regione Toscana 77/2009. Tale disposizione prevedeva la possibilità di una proroga, fino ad un massimo di 20 anni, delle concessioni in essere, in ragione dell’entità degli investimenti realizzati e dei relativi ammortamenti. La Corte si è richiamata alla sua precedente decisione n. 180/2011, più sopra citata;
  • sentenza n. 213/2011 che, con le medesime motivazioni sopra indicate, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale delle seguenti disposizioni:
    • articolo 4, comma 1, della legge della Regione Marche 7/2010, il quale prevedeva la possibile estensione, su richiesta del concessionario, della durata della concessione, fino ad un massimo di 20 anni, in relazione all’entità e alla rilevanza economica delle opere realizzate;
    • articolo 5 della legge della Regione Veneto 13/2010, che consentiva ai titolari di concessione in corso di validità, che avessero eseguito o che eseguissero, durante la vigenza della concessione, interventi edilizi, accompagnati o meno da acquisto di attrezzature e beni mobili, di chiedere la variazione della durata della concessione per un periodo compreso tra 7 e 20 anni (decorrenti dalla data di variazione);
    • articoli 1 e 2 della legge della Regione Abruzzo 3/2010, i quali prevedevano la possibilità, per i titolari di concessioni demaniali, di richiedere l’estensione della durata della concessione fino ad un massimo di 20 anni, a partire dalla data di rilascio, in ragione dell’entità degli investimenti. Tale previsione era applicabile anche alle concessioni, il cui procedimento di rilascio fosse in corso alla data di entrata in vigore della norma.

1.5           La proroga fino al 2020

Casa al Mare Francesco Sartori (loc. Funtanazza, Comune di Arbus (VS))

Casa al Mare Francesco Sartori (loc. Funtanazza, Comune di Arbus (VS))

Si segnala che l’articolo 34-duodecies del D.L. n. 179/2012, novellando il citato articolo 1, comma 18, del D.L. n. 194/2009, ha disposto la proroga sino al 31 dicembre 2020 delle concessioni demaniali in essere alla data del 30 dicembre 2009 (data di entrata in vigore del D.L. n. 194/2009) ed in scadenza entro il 31 dicembre 2015.

Successivamente, l’articolo 1, comma 547 della legge n. 228/2012 (legge di stabilità 2013) ha esteso le previsioni dell’articolo 1, comma 18, del D.L. n. 194/2009, come sopra modificato, alle concessioni aventi ad oggetto:

  • il demanio marittimo, per concessioni con finalità sportive;
  • il demanio lacuale e fluviale per concessioni con finalità turistico-ricreative e sportive;
  • i beni destinati a porti turistici, approdi e punti di ormeggio dedicati alla nautica da diporto.

1.6          Conclusioni

Ciascuna regione italiana ha stabilito, in base al proprio Statuto, quale sia il soggetto in capo al quale ricade l’obbligo di predisporre il Piano di Utilizzazione dl Litorale (PUL); in Sardegna, a titolo di esempio, le competenze sono del Comune costiero, ma l’approvazione del PUL è in capo alla Regione Autonoma della Sardegna, mentre le competenze per il rilascio del giudizio di compatibilità ambientale dello strumento è in capo alla competente Provincia, che interpella e sente i pareri, in seno alla procedura di VAS, di oltre cinquanta enti! Inutile dire che le amministrazioni sono alla fine private quasi del tutto della loro autonomia decisionale, che i professionisti incaricati hanno sempre più difficoltà a districarsi tra linee guida che cambiano ogni due – tre anni al cambiare dell’amministrazione regionale, che i tecnici degli enti spesso non sono all’altezza del compito loro affidato e, quando lo sono, hanno paura ad assumere decisioni e preferiscono esprimere un diniego – non sempre ben motivato – piuttosto che vedere il proprio nome associato a un parere che, di regola, è contestato dagli stakeholder (associazioni sindacali di categoria dei concessionari, associazioni ambientali, ecc.) e, talora, dalla magistratura.

Infine, vale la pena chiedersi se, in punta di diritto, la proroga sino al 2020 sia automatica oppure occorra un atto specifico da parte del Soggetto titolare del rilascio della stessa (Comune, Provincia, Regione, Demanio); inoltre, come ci si deve comportare allorquando è già stato adottato un Piano di Utilizzazione del Litorale (PUL) da parte del Soggetto proponente e sia già in corso la procedura di VIA? È lecito, in questo caso, emettere provvedimenti che differiscono la scadenza al 31 dicembre 2010 o non valgono, forse, le norme di salvaguardia, a tutela dei beni ambientali che insistono nelle aree litoranee marine, per la cui tutela è appunto prevista la procedura di VAS?

Andrea Alessandro MUNTONI

(Ingegnere per l’ambiente e il territorio)

 

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