litorali

Considerazioni tecniche sulle Linee Guida per la predisposizione dei P.U.L. (Piani di Utilizzo dei Litorali) con finalità turistico ricreativa. Le implicazioni nel campo della conservazione del bene demaniale

Spiagge artificiali, con profilo, tessitura innaturali e barriere rigide a Porto Torres

Per varie ragioni il Demanio Marittimo può attualmente considerarsi la più importante risorsa economica della Sardegna.

E’ tuttavia una risorsa estremamente cagionevole, quanto a valore e durevolezza, tanto in ordine alle sue numerose variabili naturali, quanto ai condizionamenti antropici che risentono del mutevole modo di concepire la sua valorizzazione. Non è casuale che la sua pianificazione si stia rivelando oltremisura complicata. Allo stato attuale, quanto sia difficile assumere decisioni programmatiche sull’uso della fascia litoranea lo riconosce la stessa R.A.S., sostenendo che “solo alcuni dei 72 Comuni costieri hanno proceduto all’approvazione del documento di programmazione territoriale entro i termini assegnati, mentre la quasi totalità dei Comuni, pur trovandosi in una fase procedurale avanzata, non hanno conseguito l’obiettivo del rispetto del termine assegnato” e scegliendo “di differire il termine per l’approvazione dei PUL, al 31 dicembre 2013”. Non si può, quindi, far finta di non vedere che la prima difficoltà strutturale della pianificazione dei litorali deriva proprio dal fatto che in questi anni è stata giustamente codificata la Pluralità dei Litorali disgiungendola tuttavia dall’unicità del Demanio Marittimo.

A tale riguardo si resta della convinzione che le Linee Guida per la predisposizione dei P.U.L. (Piani di Utilizzo dei Litorali) con finalità turistico ricreativa (2010), a fronte delle declamazioni contenute nei “Principi” dell’Art. 1, non costituiscano uno strumento compiuto di forza ed autorevolezza amministrativa da parte della R.A.S. Esse, semmai, favoriscono una discreta quota delle difficoltà in cui si dibatte la gran parte dei 73 comuni sardi interessati nei loro territori, alla Pianificazione del Demanio Marittimo. Infatti risentono e testimoniano in modo consistente della permanenza sullo specifico non semplice tema, di uno straordinario deficit di conoscenze sia di ordine scientifico che tecnico, rispetto alle problematiche che su di esso si presentano, in particolare quelle che investono la sfera fisica (si vada al concetto di “conservazione” e di “ Integrità fisica” di cui all’Art. 1 delle stesse). In tal modo generano, concentrandole e palesandole una nutrita serie di criticità oggettive, sia di natura tecnica che amministrativa.

Le recenti modifiche introdotte alle LL. GG. con la Deliberazione della G.R. [della Sardegna] n. 5/1 del 29.01.2013 non consentono una variazione sostanziale delle riserve su di esse (illustrate più in dettaglio in una mia recente nota ). Semmai confermano che parte dei criteri assunti per le concessioni sono inadatti a rapportarsi con l’intera gamma dei contesti sardi e, quindi, quanto essi siano discutibili, in particolare se calati in talune realtà. Proprio da tale punto di vista appare inoltre ambiguo il riferimento a regole più flessibili e tali da adattarsi ai diversi contesti oggetto di pianificazione territoriale formulato a suo tempo nella Deliberazione G.R. [della Sardegna] n. 25/42 del 1.7.2010. Ciò in quanto, a mio avviso, le regole devono essere regole e la flessibilità, nel caso la si voglia tradurre come adattamento, può essere assicurata, se del caso, dalla sola conoscenza puntuale delle situazioni da parte dell’operatore regionale. In mancanza di un quadro cognitivo soddisfacente nei vari contesti demaniali marittimi della Sardegna, quello di flessibilità è un concetto declinabile come aggiustamento ad oltranza e, di conseguenza, altrettanto strumentalizzabile.

La spiaggia di Punta Negra ad Alghero è uno dei casi in cui meno si concilia l’esigenza della valorizzazione con quella della conservazione, a causa della reiterata pratica di rimozione della Posidonia oceanica (e della sabbia)

L’impostazione complessiva delle Direttive/Linee Guida tradisce tutt’oggi anche una certa qual supponenza tecnica dato che, a fronte di una esplicita recente interlocuzione con le organizzazioni di categoria (che rappresentano esigenze essenziali per la tutela delle loro attività e che hanno evidenziato l’insufficienza di taluni parametri in taluni limitati contesti geografici; cfr. Deliberazione G.R. [della Sardegna] n. 5/1 del 29/1/2013 ), non c’è traccia a monte della stesura e neppure in seguito, di un costruttivo confronto di tipo tecnico con i professionisti che, a vario titolo, detengono competenze diagnostiche, pianificatorie e progettuali sul Demanio Marittimo. Men che meno con i geologi, le cui peculiarità professionali, volente o nolente l’Assessorato degli EE. LL. FF. UU. vengono da lui stesso chiamate in causa sia nella Deliberazione della G.R. [della Sardegna] n. 22/17 del 22.5.2012 con ampio riferimento al P.A.I, sia nella recente Conferenza permanente Regione-Enti locali [indetta dallo stesso l’Assessorato con le rappresentanze di Anci, Ups, Uncem, Asel, Aiccre, Lega delle autonomie locali e i rappresentanti del Consiglio delle Autonomie], dove si è parlato fra l’altro dei tratti di spiaggia sui quali incidono significativi fenomeni di erosione costiera (comunicato stampa R.A.S. “Demanio marittimo: via libera a modifiche da conferenza Regione-Enti locali” del 10/01/2013). Sottolineo che il termine significativo nel linguaggio amministrativo si presta sempre ad essere impiegato ogni qual volta non si abbiano punti di riferimento quantitativi od oggettivi (si veda ad esempio il lessico impiegato all’Art. 26 delle NdA PAI).
L’insieme delle carenze delle LL. GG. 2010, aggiornate o meno, corrette o meno (Deliberazione G.R. [della Sardegna] n. 12/8 del 5.3.2013) determina un approccio insoddisfacente da parte dell’utilizzatore in quanto non sufficiente a garantirne il corretto utilizzo per le finalità turistico-ricreative, in un’ottica accettabilmente compatibile con la valorizzazione duratura della risorsa in gioco (cfr. Art. 1). E’ fin troppo palese quanto manchi una vera e propria ratio scientifica ogni qual volta gli articoli si spingano a fissare standard e parametri numerici, senza neppure soffermarsi sulla legittimità tecnica di certi criteri di base. Ad esempio, perché il discrimine è la “lunghezza” e non la “larghezza” o meglio ancora “i volumi di sabbia” di una spiaggia? E ancora, perché si insiste nell’ignorare l’accezione tecnica universale per cui una spiaggia non è solo una fattispecie al di sopra del livello del mare (in poche parole, qual è la ragione per la quale la parte sommersa di ciascuna spiaggia non esiste amministrativamente per la R.A.S.?

Le lacune si riflettono con particolare evidenza negli artt. al 19, 20, 21, 22, 23, 24 , e 25. D’altro canto, le sole conoscenze assunte nell’ambito del P.P.R. (cfr. p.e. il Repertorio delle coste sabbiose della Sardegna costituente allegato [Vol. 6/7] alla Relazione Generale del P.P.R.), quantunque obiettivamente importanti, non sono sufficienti a surrogare le necessità in materia. Anche perché questa, com’è noto, non solo è complessa ma soprattutto così parcellizzata sul piano amministrativo da non consentire un funzionale esercizio dell’azione di controllo.

Stupisce, infine, il pressoché nullo peso attribuito alle conoscenze fisiche per fare fronte alla esigenza di assicurare la salvaguardia della incolumità. In altri termini, latita una razionale impostazione della sicurezza della fruizione balneare su principi di ordine fisico. E’ stato fatto ben poco, infatti, per caratterizzare le singole spiagge dal punto di vista del rischio di mareggiate e per inquadrare i rischi della balneazione in ragione del frangimento d’onda (aspetto questo ben più noto ai surfisti che agli organi di controllo!), della idrodinamica e della morfodinamica. Allo stato attuale tutta l’attenzione R.A.S. sembra vertere sui criteri di Balneabilità, peraltro fissati dall’impianto legislativo di cui alla Direttiva 2006/7/CE, al D.Lgs. 30 maggio 2008 n. 116 e al Decreto attuativo del 30 Marzo 2010. Né si addentra nel problema il contenuto della Deliberazione n. 22/17 del 22.5.2012 per ciò che si dispone in merito agli ambiti demaniali gravati da pericolo idrogeologico, sia esso inteso nei termini del P.A.I. che in termini più estensivi (vedi concetto di deformazione del litorale, ovvero retrocessione da un lato e pro gradazione e aggradazione dall’altro). In tale secondo caso è bene ribadire che nelle Direttive ben poco richiamo è dato al tema della sicurezza della localizzazione delle concessioni, nei riguardi tanto del rischio mareggiata, quanto del rischio alluvione e frana (cfr. Art. 8 comma 13 NdA PAI).

Retrocessione del lido di Alghero: le protezioni rigide adottate a mitigazione del fenomeno, non fanno che amplificare il dissesto locale

Tutto ciò è davvero poco confortante e comprensibile, tanto più per il fatto che la Regione Sardegna, disponendo di circa il 25% del periplo costiero dello Stato italiano ed in forza del valore della propria risorsa demaniale marittima, avrebbe anche il rango per poter rappresentare un perentorio esempio “Pilota” di management e di organizzazione del Demanio Marittimo per tutte le restanti Regioni.
E’ dunque auspicabile che la R.A.S. investa assai di più di quanto abbia sino ad oggi fatto nella conoscenza, del Demanio Marittimo, in maniera più conforme alle esigenze dettate sia dalle competenze delegate dallo Stato ovvero dalle Direttive Europee. Con la caratterizzazione puntuale sarà possibile anche una efficace e sistematica azione puntuale di controllo che, al netto delle sole finalità urbanistiche, al momento non pare proprio essere esercitata nella sostanza da alcun soggetto.

Rispetto a tali obiettivi, si rileva la necessità da parte della R.A.S. di una rivisitazione dell’approccio alla materia, allo scopo di dar corso ai principi enunciati nell’Art. 1 e dell’Art. 17 delle LL. GG. e di fornire a tutti i soggetti interessati, maggiori garanzie sull’attendibilità e sull’efficacia dei P.U.L. che si andranno a redigere, ai fini della conservazione del bene demaniale marittimo. A tal fine, ribadita l’esigenza, per la parte strettamente idrogeologica, di un Piano Stralcio della Difesa dei Litorali (di cui al momento non v’è traccia), si suggerisce alla R.A.S. l’opportunità di provvedere a sviluppare un organico Piano della Costa contenente quanto mancante in termini cognitivi, a supporto e a garanzia sia dell’azione amministrativa che di tutela dell’ambiente demaniale marittimo. Ad oggi si dispone (o sono in corso di ultimazione) di non pochi prodotti regionali settoriali sulle coste, finalizzati ora a questo ora a quell’obiettivo amministrativo (Studio di fattibilità tecnico economica dei porti turistici della Sardegna, 2004 [Assessorato del Turismo] Programma di Azione Coste, 2012 [Assessorato della Difesa dell’Ambiente]; Studio di fattibilità per la realizzazione degli interventi necessari alla difesa delle coste per la ridefinizione degli equilibri ambientali nelle aree a rischio di erosione nel settore Nord Occidentale della Sardegna [Assessorato dei Lavori Pubblici]) nessuno dei quali risulta avere posto alla sua base la realizzazione di un quadro di conoscenze organico, sistemico e incontrovertibile.
Collateralmente infine, sia pure non contemplabili nell’ambito della disciplina P.U.L., sussistono soverchie lacune, sia nel merito che nel metodo, anche in ordine a due ulteriori importanti questioni, peraltro fra loro del tutto connesse:

a) l’ampliamento dei Porti di competenza regionale;
b) i (cosiddetti) “Campi boe”.

A tale riguardo ha rilevanza il contenuto della Deliberazione G.R. [della Sardegna] n. 28/45 del 24.6.2011 avente ad oggetto “Atto di indirizzo interpretativo e applicativo in materia di gestione delle concessioni nei porti di interesse regionale, nelle more dell’approvazione dei Piani Regolatori Portuali, e nel mare territoriale”. La formula della deliberazione è “nelle more dell’approvazione dei Piani Regolatori Portuali e nel contesto del quadro sopra delineato”. Orbene, come detto in delibera, “tra le competenze ascritte all’Amministrazione regionale è ricompresa anche la redazione dei Piani Regolatori Portuali (PRP), strumenti programmatori generali, contemplati dalla Legge 28 Gennaio 1994, n. 84”. A tale riguardo “…la Giunta regionale, con la deliberazione del 29 Dicembre 2009, n. 56/32, ha deliberato di affidare in concessione la redazione dei Piani Regolatori Portuali alle Amministrazioni comunali, le quali vi provvederanno secondo le linee guida emanate dalla Regione, che conserva il ruolo e le competenze riconosciute dagli strumenti legislativi vigenti, per l’adozione ed approvazione dei menzionati Piani”. Non risulta, però, che le LL. GG. sopra menzionate, posto che si siano a tutt’oggi concretizzate, siano state adottate, approvate e diffuse. Quindi è del tutto evidente che stanti così le cose, poiché è scritto che le Amministrazioni comunali… vi provvederanno secondo le linee guida emanate dalla Regione i PRP al momento:

a) non esistono; oppure

b) non possono esistere proprio per l’assenza delle LL.GG; oppure ancora

c) esistono ma non sono redatti secondo le LL.GG di cui alla Deliberazione G.R. n.56/32 del 2009 (che peraltro finanziava con 500.000€ PRP e LL.GG.).

In ogni caso se ne deduce che la situazione dei PRP di competenza R.A.S., potrebbe essere ancor più frastagliata di quella dei P.U.L.

Sui “Campi boe” la R.A.S. ha disposto con la Deliberazione G.R. n.27/7 del 13.5.2008 (Indirizzi urgenti per la gestione della fascia costiera) e con la Deliberazione G.R. n. 28/45 del 24.6.2011.

 Dott. Geol. Giovanni Tilocca

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Linee guida per la predisposizione dei P.U.L. (piani di utilizzo dei litorali) con finalità turistico ricreativa.

Piani di utilizzo dei litorali. Linee guida per la predisposizione

PREMESSA

Il Demanio Marittimo della Sardegna è il tema che ancora una volta pongo all’attenzione in questa nota, redatta nell’interesse degli iscritti, anche di quelli meno dediti a questioni di geologia marittima , poiché rimango convinto dell’ampia possibilità di crescita di spazi professionali in questo campo. Approfitto ancora una volta dell’occasione cognitiva e di approfondimento che ho tratto da un recente lavoro professionale che ha comportato la necessità di formulare osservazioni e controdeduzioni all’adozione di un P.U.L. di un comune della Sardegna nord orientale.

INTRODUZIONE

Le criticità che si constatavano nello studio di tale P.U.L., del quale ho potuto apprezzare, peraltro, non pochi elementi concettuali e metodologici posti alla sua base, era a mio avviso da imputare soprattutto a quanto esso ereditava direttamente o indirettamente dalle Linee Guida per la predisposizione dei P.U.L. (Piani di Utilizzo dei Litorali) con finalità turistico ricreativa, altrimenti dette Direttive regionali. Queste purtroppo, a fronte di taluni ulteriori progressi rispetto alle passate versioni (si vedano a tale riguardo miei precedenti interventi sul medesimo tema) e al di là di certe apparenze, forniscono ancora ai professionisti incaricati un quadro di riferimento di imbarazzante debolezza e superficialità tecnica. Esse pertanto, potendosi esporre a interpretazioni equivoche, applicazioni discrezionali o soggettive, finanche strumentali, non aiutano ad affrontare compiutamente la questione dell’uso dei litorali sardi, tanto meno nel modo in cui, peraltro, nelle stesse Linee Guida si declama (cfr. Art.17).
Le scelte operative dei P.U.L. si configurano al momento e si andranno a configurare prossimamente, per le ragioni suddette, come soluzioni derivanti da un’impostazione, quella delle Direttive appunto, che non può affatto dirsi esente, per ora, di una discreta numerosità e gamma di banalizzazioni, insufficienze tecniche e cognitive, di contraddizioni intrinseche e, soprattutto di una sostanziale decontestualizzazione dei contenuti esposti rispetto alle reali condizioni dei siti. Cosa questa che ostacola ulteriormente qualsivoglia tentativo di approccio sistemico ed integrato ai temi del Demanio Marittimo, quindi il Management stesso dei litorali.
Questo stato di cose deriva dal fatto che la L. R. 25 Novembre 2004, n. 8 (“Piano Paesaggistico Regionale”), pur nella sua modernità di vedute, non ha comportato nella realtà l’esigenza specifica né la realizzazione di un Piano Regionale della Costa, articolato in studi, indagini e appropriati rilievi mirati delle dinamiche geomorfologiche, delle caratteristiche meteo-marine e in proposte (prescrizioni comprese) per le progettazioni delle opere d’ingegneria costiera. E’ infatti ragionevole ammettere che in ambito demaniale marittimo, alla luce della chiara eterogeneità fisica, ambientale, geolitologica, geomorfologica e paesaggistica del territorio costiero regionale, non sia possibile addivenire ad una disciplina delle attività e degli interventi che sia capace di coniugare la duplice e spesso conflittuale esigenza di garantire valorizzazione (nel breve, medio e lungo periodo) e integrità del sistema fisico (cioè della risorsa), senza partire dalla puntuale caratterizzazione dello stato di fatto (fisico e non), superando quindi l’attuale frammentazione settoriale degli approcci, delle competenze e delle stesse conoscenze.
Com’è facile dimostrare, il necessario livello cognitivo è stato solo assai in parte soddisfatto dall’imponente sforzo di elaborazione profuso per la predisposizione del Piano Paesistico Regionale il quale, tuttavia ha riguardato i soli ambiti emersi, non riconoscendo nei fatti quelli sommersi . Non risulta che sia mai stato elaborato, ad esempio, uno studio delle variazioni della linea di costa e, men che meno, un’analisi dello stato di evoluzione di quella sabbiosa in rapporto al tema della eventuale sua dinamica erosiva stagionale e strutturale e della sua salvaguardia .
Per altri versi è nota anche la non esistenza fino ad oggi di un Piano di Difesa dei Litorali , come stralcio del Piano di Assetto Idrogeologico che possa finanziare opportuni interventi atti a contrastare particolari condizioni di dissesto (in genere per deformazione da arretramento di coste sabbiose) . Parimenti, ai fini della sicurezza non si è mai provveduto, nelle spiagge interessate alla pubblica fruizione, sia in presenza che in assenza delle concessioni, alla definizione delle condizioni del frangimento dell’onda in funzione del moto ondoso e della condizione morfodinamica (né, mi risulta che funzionari preposti al rilascio delle concessioni, in passato, si siano mai posti il problema). A mio avviso, quindi, le Direttive risentono in modo consistente di questo deficit di conoscenza che, d’altra parte, sul Demanio Marittimo, io considero al momento complessivamente ancora piuttosto sommaria, rispetto alle problematiche che su di esso si presentano. Ciò, quindi, dà luogo ad un approccio amministrativo e tecnico persistentemente semplicistico e assai insoddisfacente a garantirne il corretto utilizzo per le finalità turistico-ricreative, in un’ottica realmente sostenibile e di duratura valorizzazione.
Queste circostanze mi spingono a rappresentare questo quadro di debolezza del documento regionale attraverso una sintesi delle più rilevanti criticità permanenti che a mio avviso, emergono dall’analisi del testo elaborato dalla R.A.S. e approvato con Delibera N. 25/42 del 1.7.2010 (i). A tale scopo mi avvarrò di tematiche ed argomenti che investono o possono investire direttamente ed indirettamente la sfera delle competenze geologiche o, come, mio malgrado, sempre più spesso si dice, geo-ambientali.

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EROSIONE DELLE COSTE. Gestione della posidonia oceanica con finalità di difesa delle spiagge (*)

La continua evoluzione di alcuni tratti della costa sarda e in particolare il suo arretramento sono di norma determinati da fattori geomorfologici regolati, in primis, dall’apporto di materiale solido (terra, sabbia, ciottoli) da parte di fiumi e torrenti che sfociano a mare; tuttavia alcune opere di difesa degli argini dei fiumi, la realizzazione di briglie lungo i corsi d’acqua, l’intercettazione delle correnti fluviali per la realizzazione di bacini collinari lungo gli alvei, la realizzazione di dighe e l’assurda e sconsiderata cementificazione di immissari ed emissari, ha determinato nel tempo un grave problema a carico delle coste, che hanno visto ridursi sensibilmente le dimensioni delle spiagge a causa del mancato o insufficiente apporto di sabbie e ciottoli dall’entroterra.

Banco di posidonia

Posidonia oceanica. Arcipelago di La Maddalena, Sardegna, Italia

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Piani di Utilizzazione dei Litorali. Nuove regole per la predisposizione

Predisposizione dei Piani di Utilizzazione dei Litorali.

La Legge regionale 12 giugno 2006, n. 9 recante, fra l’altro, “Atto generale di indirizzo concernente direttive per la redazione del Piano di Utilizzo dei Litorali (PUL) e l’esercizio delle funzioni amministrative in materia di demanio marittimo” stabiliva la necessità di decentrare alcune funzioni amministrative agli Enti locali e fra queste, per l’appunto, la disciplina della porzione di territorio comunale definita “fascia costiera” nel Piano Paesaggistico Regionale (PPR). In base alla succitata L.R. 12/06/2006, n. 9, alla Regione sono attribuite, infatti, le funzioni di programmazione, indirizzo e coordinamento per le materia conferite agli Enti Locali; funzioni, queste ultime, esercitate mediante gli atti di programmazione previsti dalle leggi di settore o, se non previste e fino al riordino della relativa normativa, mediante deliberazione della Giunta regionale su proposta dell’Assessore competente.

Costa rocciosa di Capo Caccia (Sardegna nord occidentale)

Vale senz’altro la pena ricordare che, in attuazione alla normativa richiamata più sopra, la Giunta regionale con la deliberazione n. 29/15 del 22 maggio 2008 (più volte oggetto di approfondimento da parte della Gazzetta del Medio Campidano) ha emanato le prime Direttive per la redazione, da parte delle amministrazioni comunali, dei Piani di Utilizzo dei Litorali (P.U.L.) e per l’esercizio delle funzioni amministrative in materia di demanio marittimo.

A distanza di un biennio la Regione Sardegna, ancorché alcuni comuni costieri avessero già avviato e talora concluso il delicato e duro lavoro di predisposizione del P.U.L., ha ritenuto necessario procedere alla revisione delle direttive suddette al fine di superare le principali criticità manifestate in sede di applicazione della disciplina originariamente adottata (sic nelle motivazioni della Giunta), modulando regole più flessibili – forse persino troppo – e tali da adattarsi ai diversi contesti oggetto di pianificazione territoriale. Non v’è dubbio alcuno, infatti, che le problematiche di Pula siano diverse da quelle che deve affrontare Arbus, così come le difficoltà di Villasimius a gestire e disciplinare l’uso della fascia costiera fra luglio e agosto (perché di questo si tratta) siano di ben altra natura rispetto a quelle di Olbia.

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